六大制度创新：新时期解决好“三农”问题的重大政策思路
中国经济时报：当前我们正处于一个全新的发展阶段，农村土地流转、农民工大量进城等新情况的演变，给“三农”工作赋予了新的内容，同时也提出了新的要求;形势的发展，也引发了业界关于“三农”问题的思考和讨论。您认为下一步“三农”工作应当如何定位和筹划?
韩俊：经过30多年的改革开放，我国农业和农村发展已经站到了一个新的历史起点上，农业和农村发展面临重要的历史机遇。同时，也必须看到，在我国经济快速增长、发展方式加快转变、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的局面仍然没有得到根本改变，城乡发展差距过大的问题依然很突出。没有发达的农业，整个社会就没有生存的保障。没有繁荣的农村，整个社会就没有稳定的基础。没有富裕的农民，整个社会就没有和谐的根基。全面建设小康社会，全面推进社会主义现代化建设，最繁重、最艰巨的任务仍然在农村。必须继续把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，把建设现代农业、推进新农村建设和形成城乡经济社会发展一体化新格局作为我国经济社会发展的战略基础，坚持实行多予、少取、放活的方针，深化农村改革和推进制度创新，促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，推动农村走上生产发展、生态良好、生活富裕的文明发展道路，实现城乡良性互动、协调发展和共同繁荣。
中国经济时报：最近，您主持的国家社科基金重大课题研究成果《促进三农发展的制度创新：中国农村改革(2002-2012)》，作为迎接党的十八大主题出版重点出版物已经正式出版。在这部著作中，对今后农村改革和制度创新您提出了哪些观点?
韩俊：农村改革是当代中国经济改革的起点，也是十年来中国经济改革的突出亮点。过去十年，中国最重要的改革成就发生在农村。展望未来，农村改革和制度创新仍有很大空间，农村改革仍有可能走在整个改革的前面。党的十七届三中全会《决定》规划了今后农村改革的政策蓝图，明确提出了六大制度创新任务：即稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度，完善农业支持保护制度，建立现代农村金融制度，建立促进城乡经济社会发展一体化制度，健全农村民主管理制度。很明显，农村已有的制度创新还不够，相关的政策还不够完善，必须扎扎实实地把农村的改革和制度创新推向前进。
中国经济时报：虽然农村改革已走过了30多个年头，但迄今对农村基本经营制度仍存在许多模糊的认识。在一些地方，坚持农村基本经营制度的自觉性、坚定性淡化。您如何看待?
韩俊：按照党的文件的表述，我国农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。过去围绕农业双层经营体制不同观点的分歧、交锋确实一直存在。一种观点是双层经营体制不实论，认为“统”在许多地区名存实亡。也有一种僵化的观点，仅把“统”理解为社区集体组织的“统”，认为建立和健全集体经济组织，是稳定和完善双层经营体制的首要任务，有的甚至认为，强化集体这一层次，将农民承包田收回，最终形成村集体统一经营、专业承包的格局，双层经营体制至此完成其使命。主流的观点认为，完善统一经营层次，不是脱离家庭承包经营另搞一套，而是更好地为家庭经营提供服务，提高农民的组织化程度。农业双层经营体制目前还远谈不上牢固，突出的问题是：“分”还不彻底、 “统”还不到位。
解决“分”还不彻底的问题，实质是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。目前，农民土地承包经营权权能不够充分。应尽快落实十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“完善土地承包经营权权能”等各项政策。进一步明确农户土地承包经营权“长久不变”，并赋予农民对承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和处置权利。开展土地承包经营权抵押试点，设置风险防范机制。允许土地承包权与经营权分离。承包权由承包农户永久持有，经营权是由承包权派生出来的权利，承包农户按承包权收取租金，拥有经营权的承租者享有土地的使用、收益、转让、抵押权。在土地流转过程中，要确保家庭经营的主体地位，严格用途管制，防止直接用行政手段推动土地规模经营，引发新的社会矛盾。
解决“统”还不到位的问题，就是要健全农业统一经营和服务体系。随着农业分工分业的深化，农业的各种生产经营服务活动早已突破了原来村集体的界限，传统集体经济组织内部的统分结合，难以有效建立现代农业组织体系。相比村级集体组织而言，农民新型合作组织、各种农业社会化服务组织、龙头企业联结农户的农业产业化经营组织等，在提供服务、引领农民进入市场方面发挥着更大的作用。十七届三中全会总结了我国农村改革的实践经验和基层的创新，明确把这些新的服务主体都纳入统一经营和服务的范畴，赋予了双层经营体制更加丰富、更符合实际的内涵，具有重大理论创新意义。从总体来看，我国农业统一经营和服务体系还难以适应现代农业发展的需要，今后，要进一步发挥好村级集体组织的作用，大力发展各种农业社会化服务组织和农业生产服务性企业，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，充分发挥其为分散的农户提供统一经营和服务的作用。扶持农民合作社，就是加强统一经营和服务，就是扶持农业和农民。应把依法规范、加快发展农民新型合作组织作为深化农村经营体制改革的战略举措，切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，充分发挥合作社在组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用。
中国经济时报：土地问题是“三农”政策的核心，健全严格规范的农村土地管理制度应当着力解决哪些问题?
韩俊：土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计最基本的保障。土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重趋势。农民权益易被侵犯，根本原因是我国土地制度与管理体制改革还不到位，核心是在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包经营权权能不完善外，征地范围过宽，对农民的补偿偏低，失地农民长远生计缺乏保障;农民宅基地权益法律法规不健全;集体土地所有权残缺不全，城市土地属于国有，农村土地属于农民集体所有，同样一块土地，因为所有制不同，在权利设置和利益分配上产生巨大鸿沟，这样一种土地权利二元格局，使得集体和农民难以分享土地长久的增值收益。
从理论与各国的实践看，赋予农民更加完整的土地财产权，是维护农民土地权益的关键，是处理农民与国家关系的一个最重大政策课题。要立足现实，尊重历史，正视未来，在充分考虑制度变迁的路径依赖和意识形态等约束条件的情况下，通过产权的有效分割和清晰界定，赋予农民更加完整的土地权利(包括排他的使用权、独享的收益权及自由的转让权)，使农民感觉到真正成为土地的主人。当前，需要抓紧做好农村土地制度改革的三项工作。一是在全国范围内开展农村土地确权登记，在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系。二是尽快修改土地管理法，把党的十七届三中全会以来中央提出的完善农村土地制度的政策细化为法律条文。三是加快征地制度改革，实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。
中国经济时报：近年来，国家财政惠农政策力度不可谓不大，但农业在国民收入分配中仍处于不利地位。下一步，在完善农业支持保护制度方面，还有什么文章可做?
韩俊：中央财政“三农”投入从2003年的1754.5亿元增加到2011年的12286.6亿元，8年间增长了6倍，年均增长25.4%，远超出中央财政本级支出年均增长11.04%的水平，也超过全国财政支出年均增长19.23%的水平。“十一五”期间，中央财政累计安排“三农”支出29623.8亿元，年均增长23.6%，投入总量是“十五”时期的2.6倍;2011年中央财政用于“三农”的支出规模达到12286.6亿元，超过“十五”时期五年的总和(9580亿元)。无论是“三农”投入的增量，还是增幅，近几年都是很高的。但是，由于我国农业农村发展底子薄，农业基础设施投入欠账多，建设社会主义新农村和发展现代农业任务艰巨，目前的投入力度还远远不能满足农业和农村发展的客观需要。
随着我国财力的增强，需要更加自觉、更大幅度地调整国家财政支出结构，真正向“三农”倾斜。
首先，要健全农业补贴制度。对种粮农民实行直接补贴，是有效增加农民收入、调动农民生产积极性的重大举措，是调整国民收入分配格局的重要手段，是工业反哺农业的直接实现形式，也是我国农业补贴制度的重要创新。近年来，为了确保补贴“一竿子”插到底，让农民真正从中受益，各级政府和有关部门不断探索办法，健全制度，基本上能做到政策透明、管理规范、直补到位。目前农业直接补贴政策还存在一些不足之处，主要是?押补贴标准较低，对农民种粮收益保障作用不大;有的补贴由于环节较多，出现了补贴利益被部门或者其他市场主体侵占的现象;有限的补贴资金使用分散，形成“天女散花”的局面等。目前，我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段，对健全农业支持保护制度提出了新的要求。需要从增加规模、提高标准，扩大范围，完善机制等方面，进一步健全农业补贴制度。一是随着我国财力水平的提高，逐步增加直接补贴的资金总规模，逐步将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。二是扩大良种补贴和农机补贴。三是进一步完善粮食直补、农资综合直补等各项对农民收入的补贴制度。本着“大稳定、小调整”的原则，探索农业补贴的多种方式。例如，为了鼓励农民踏踏实实种粮食，补贴资金允许适当对种粮大户予以倾斜。为了解决无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜，都可照领“粮食直补”的问题，可以调整为只针对粮食实际种植面积进行补贴。五是拓展对农民补贴的领域。加大对农民使用各种新技术的补贴力度，加快农业科技成果的转化应用。增加用于农业政策性保险保费的补贴，提高农业风险防范能力。六是强化对农业补贴资金的监督检查，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。
其次，完善农产品价格形成机制。农业是高度依赖自然资源的产业，在人多地少的国家，大幅度提高农业劳动生产率不易，从事小规模经营的农民消化生产成本上涨的能力很弱。在这种情况下，农产品价格合理上涨就成为保障农产品供给，平衡工业农业利益关系的手段，这也是工业反哺农业的重要内容。要充分发挥市场手段在农产品价格形成中的基础作用，充分发挥价格对农民增收的促进作用。综合考虑农产品市场供求、直接生产成本、人力成本以及农民从事其他产业的收益情况等因素，完善农产品最低保护价政策和国家专储收购政策，使农产品生产保持一个合理的收益率，为农民抵御市场风险提供必要的支持和保护。
中国经济时报：过去十年的惠农政策大都是财政政策，相比较而言，金融惠农远远不够，农村金融服务离农民的需求还相差甚远，农村金融改革严重滞后。建立现代农村金融制度的路还有多远?
韩俊：应当承认，过去十年农村金融改革还是有不小的进展，特别是农村信用社改革取得了明显的成效，但农村金融改革总体上还明显滞后。突出表现在：农业银行作为农村金融体系中的骨干和支柱，在为农服务方面发挥的作用还不够;农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不健全，农业中长期政策性信贷投入严重不足;农村信用社发展不平衡，法人治理结构不完善、内部控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出;农业保险覆盖面低;新型农村金融机构数量少，农村金融市场竞争性不足;农村信用担保体系刚起步，农村信用环境不理想。
建立现代农村金融制度要真正破题，必须明确一点，即农村金融不同于城市金融。农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业，农民和农村中小企业对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，金融机构对其服务的交易成本比较高。农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。城市工商业贷款中使用的是传统意义上的抵押品，在农村严重缺乏。农业经营受自然和市场影响具有高风险性，使得农村金融机构的运作存在高风险性。这些特点决定了不能把发展城市金融的办法简单移植到农村来。
改善农村金融服务，必须明确一个目标，即必须加快建立普惠农村金融体系。普惠金融体系 (inclusive financial system)是国外广泛使用的一个概念，基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务 。我国目前农村金融体系离普惠金融体系还有很大距离。主要表现是正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村中小企业的需求。当前农民面对的正规信贷约束还很大，包括：一是有现实的信贷需求，但却不能获得正规贷款;二是虽然获得了正规贷款，但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。
建立符合农村特点的农村金融制度，要着重解决好以下四个问题：一是提高正规金融机构在农村的覆盖率;二是强化政策性金融的作用;三是重视发挥农村新型合作金融的作用;四是要重视微型金融的独特作用。要放宽农村金融机构准入政策，重点引导各类资本到农村新型金融机构，主要为个体工商户、小型加工运销户、各类微型企业、规模种植养殖户、乡村经纪人、贫困人口等普通民众提供微型金融服务。此外，要加快建立政策性农业保险制度和多元化农村信贷担保体系。
中国经济时报：在新的发展阶段，统筹城乡经济社会发展，健全促进城乡经济社会发展一体化的体制机制，加快破除城乡二元结构，是解决好“三农”问题的重大政策课题。今后一段时期，这方面的政策着力点是什么?
韩俊：必须按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，通过实施综合性制度创新，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。
首先，加快推进城乡基本公共服务的均等化。长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡分隔的二元公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。提高农村公共服务水平，一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育范围，进一步提高农村地区高中教育普及程度。全面实行免费的农村职业教育，创新农村职业教育体系。二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。三是完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，建立农村社会新型养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制，大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。五是统筹城乡基础设施建设。加大对农村饮水工程建设支持力度，实施新一轮农村电网改造，加快农田水利、农村公路、农村能源、农村信息网络等基础设施建设。加强农村环境综合整治，改变村容村貌，改善农村的居住生活环境。
其次，积极推进农民工市民化。吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。随着城镇化过程的加快，实现农民工向市民角色转变是大势所趋，必须改变拒农民工于城市社会之外的制度环境，加快推进农民工市民化。农民工市民化的基本目标：一是总量平稳递减。把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业，使流动人口规模逐步递减。二是流向合理有序。引导人口向适宜开发的区域集聚，鼓励资源环境承载能力较强、产业集聚和经济条件较好的城市化地区吸纳更多人口。三是服务可及均等。推进城乡基本公共服务制度衔接，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。四是社会融合顺畅。保障居民自由迁徙的基本权利，切实维护农业转移人口承包地、宅基地等合法权益，加快消除流动人口与户籍人口的身份差异以及附着的不平等待遇，促进农民工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会。
中国经济时报：伴随着工业化、城镇化的快速推进，农村人口社会流动性显著增强，农村社会结构进入加快转型新阶段，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大。在此背景下，如何健全农村民主管理制度?
韩俊：改革开放以来，农村治理方式正发生着广泛而深刻的变化。总体来看，以村民自治为核心的治理已基本成型。农村社会组织结构由一元向多元化方向发展，农村多种多样的中介组织、合作经济组织，如红白事理事会、各种协会、研究会、经纪人协会、合作社等都在农村社区治理中发挥着不可替代的作用。虽然农村基层治理中引入了新的要素，但农民自主管理村庄公共事务的权力还不足，农民利益诉求渠道不畅，村民自治的作用还没有真正发挥出来。顺应农村社会结构和利益格局深刻变动新趋势，顺应农村发展基层民主的新期待，必须更新农村治理理念，完善农村基层治理方式。要加强以村党组织为核心的村级组织建设，完善村民自治制度，让村民自治真正成为农民进行有序政治参与和利益表达的基本途径。完善村级组织运转经费财政保障机制，增强村庄公共事务管理能力和公共服务供给能力。深化乡镇基层政权改革，扩大乡镇基层民主，强化权力制约和监督，强化乡镇政府的社会管理与公共服务职能。加强农村社会组织建设，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥应有的作用，形成政府主导、农民参与、协同共治局面，使乡村社会内部充满活力，保持长期和谐稳定。
韩俊
1963年生于山东，1989年获西北农业大学博士学位。现任国务院发展研究中心副主任，中国社会科学院研究生院、中国农业大学博士生导师。
长期研究农业政策和农村发展问题，从1993年开始享受国务院政府特殊津贴，三次获孙冶方经济科学奖，获中国发展研究特等奖1项、中国发展研究一等奖4项。曾担任十七届中共中央政治局第十一次集体学习主讲专家，参加党的十七届三中全会文件起草工作，参加2004年以来中央一号文件起草工作。主要社会兼职：中国农业经济学会副会长，第十届全国青联常委，安徽省、西藏自治区、青海省等地人民政府顾问。
