推进“三农”理论和制度创新 开创“三农”工作新局面
——访国务院发展研究中心副主任韩俊
亿万农民的黄金十年
中国经济时报：党的十六大以来，我国“三农”工作取得引人瞩目的成绩，这十年成为农业发展形势最好、农村面貌变化最大、农民得到实惠最多的历史时期。您能不能从宏观层面上对我国近十年来的“三农”成就做一个总的梳理?
韩俊：党的十六大以来的这十年，我国农业综合生产能力大幅提升，农民生活水平显著改善，现代农业和社会主义新农村建设取得重要进展，统筹城乡经济社会发展迈出重大步伐，“三农”发展进入了又一个黄金期。
概括起来讲，“三农”发展成就主要表现在以下六个方面：
第一个方面，农业综合生产能力显著提高。2004年以来，我国粮食产量实现了连续9年增产，粮食安全得到可靠保障。2011年快速增加到57121万吨。2012年粮食产量再创历史新高。棉花、油料、糖料、肉类、禽蛋、奶产量实现新的突破，各种农产品(000061)市场供应丰富。
第二个方面，农民收入持续增长。在多种因素的共同作用下，我国农民收入增长实现了“九连快”，2003年以来年平均增长8%以上。农民收入的结构发生重要变化，增收渠道更加多元化，形成了以工资性收入为主导的收入来源结构。外出务工已成为农民增加收入的重要来源。工资性收入占农民人均纯收入的比重由2005年的36%提高到2010年的41%;2005—2010年工资性收入对农民增收的平均贡献达到47.2%。农民工工资收入的持续增长，已经成为缩小城乡收入分配差距的重要途径。随着农民收入的增加和农村市场流通条件的改善，在国家扩大农村消费政策的刺激下，农村消费需求明显上升，农民的生活水平不断提高。
第三个方面，农村社会事业加快发展。一是全面推行农村义务教育“两免一补”政策，农村义务教育取得突破性进展。二是2003年开始试点农村新型合作医疗、2007年全面建立农村最低生活保障制度，2009年开始推进新型农村养老保险试点，这三项制度2012年全部实现了全覆盖，农村五保供养等其他针对特定群体的社会保障制度也得到了迅速发展和完善，政府对农村居民的社会保障责任逐渐回归，农村社会保障主体框架基本形成。几千年以来中国农民“老有所养”、“病有所医”、“困有所济”的愿望正在实现。三是农村水、电、路、气、网等基础设施建设取得显著进展。
第四个方面，强农惠农富农政策不断强化。一是为保证粮食市场供应、保护种粮农民利益，国家自2004年以来对稻谷和小麦实施最低收购价政策。国家逐年大幅提高粮食最低收购价。2008年，针对部分农产品价格下跌和“卖难”问题，在主产区对玉米、大豆、油菜籽等实施临时收储措施。二是对农业的各项补贴制度逐步建立。2002年，国家启动大豆良种补贴政策试点，目前补贴品种已扩大到水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、马铃薯、花生、青稞、生猪、奶牛等，其中水稻、小麦、玉米和棉花的良种补贴实现全面覆盖。2004年，为加快农业机械化进程，建立农机具购置补贴，对农民购置先进适用的农机具给予补贴，并不断增加品种目录，加大补贴力度。同年，中央从粮食风险基金中拿出部分资金用于对种粮农民直接补贴。为减轻化肥、柴油等农资价格上涨对粮食生产的影响，2006年中央出台农资综合补贴政策。这四项针对农民的直接补贴措施，成为现阶段我国农业补贴政策的重要组成部分。
2011年中央财政安排的上述各项直接补贴资金达1406亿元。2007年开始实施的农业保险保费补贴。各项直接补贴政策，对调动农民种粮积极性，促进粮食连年增产和农民增收发挥了明显作用，受到了亿万农民的衷心拥护。
第五个方面，农村改革取得重要进展。一是农村税费改革从2000年试点到2003年全面推进、再到2006年全部取消农业税，只用了6年时间就彻底终结了具有2600年历史的“皇粮国税”。稳步推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等配套改革。启动了国有农场税费改革、乡村债务化解、教育负债化解等工作。二是2004年全面放开粮食购销市场和价格。三是集体林权制度改革取得重大突破，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。四是农村金融改革取得一定进展。以管理和风险责任全面移交省级人民政府为标志，农村信用社管理体制首轮改革顺利结束，农村信用社产权制度改革迈出新步伐。农业发展银行贷款支持对象扩大到农林牧副渔生产、加工转化及农业科技等更广泛的农村经济领域。开展了农业银行(601288)改制工作，确立了农业银行为农服务的方向。开展了新型农村金融机构试点工作。一些地方开始探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。
第六个方面，维护农民工合法权益取得明显进展。2006年以来，相继出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《中华人民共和国就业促进法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《劳动争议调解仲裁法》等重要法规，修改了《工伤保险条例》，形成了解决农民工问题的政策法规体系。逐步解决了农民工工资拖欠问题，依法规范农民工劳动管理，农民工在接受技能培训、就业指导和社会保障，以及子女教育、计划生育、疾病预防等方面所获得的服务都有明显改善。
“三农”工作的重大理论创新
中国经济时报：上述种种成就的取得，与与时俱进地推进“三农”理论创新有密切关系。您直接参与了过去10年指导“三农”工作9个中央1号文件的起草工作，您能否归纳一下党的十六大以来“三农”工作的理论创新主要有哪些?
韩俊：改革开放以来，党中央高度重视“三农”问题，始终把“三农”问题放在党的工作和国家经济社会发展的战略位置。党的十六大以来，全党对农业和农村发展规律的把握进一步深化，在坚持党的农村基本政策和基本经营制度的基础上，中央提出了把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作重中之重的基本要求，明确了统筹城乡发展的基本方略，作出了“两个趋向”的重要论断和我国现在总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了多予、少取、放活和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，提出了把建设社会主义新农村作为战略任务、把走中国特色农业现代化道路作为基本方向、把加快形成城乡经济社会发展一体化格局作为根本要求的重大决策部署。这些重大的理论创新为“三农”实践创新和政策创新提供了强有力的支撑，对于开创三农工作新局面具有十分重要的意义。“三农”工作理论创新成果主要有以下七个方面：
(一)重中之重：“三农”工作新定位
2003年1月，在中央农村工作会议上，胡锦涛总书记发表了重要讲话，他强调，要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。这是具有重大现实意义和深远历史意义的重要论断，对于推动全党全社会站在全局的高度重视“三农”问题，从根本上解决好“三农”问题，必将产生极其重要的作用。
党中央把解决好“三农”问题作为“重中之重”，主要是基于以下三点：
一是，进一步解决好“三农”问题，是全面建设小康社会的必然要求。从我国的未来发展看，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。在实现全面建设小康社会目标的进程中，农村面临的任务要艰巨得多。
二是，进一步解决好“三农”问题，是保持国民经济持续快速发展的必然要求。随着工业化水平的提高，国民经济的主体逐渐转向工业。此时，虽然农业已不是国民经济的唯一基础，但是农业是国民经济中最为基础的母体产业，是其他产业发展的基础。如果农业基础过于脆弱，必然支撑不了经济的持续发展。
三是，进一步解决好“三农”问题，是确保国家长治久安的必然要求。从历史经验和教训来看，农民安居乐业对于政权的稳定一直具有决定性的作用。只有加快农业和农村经济的发展，增加农民收入，同时加强农村基层民主政治建设和精神文明建设，在广大农村形成和谐安定、健康向上的良好局面，保证广大农民安居乐业，农村社会稳定才能有坚实的基础，国家的长治久安也才能有可靠的保障。
(二)统筹城乡发展：解决“三农”问题基本方略
党的十六大报告明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。这是在科学分析我国国民经济发展面临的主要问题的基础上提出的重要思想，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的一个重大战略。
统筹城乡经济社会发展是建立新型城乡关系的必然要求。改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起良性关系，导致城乡二元经济结构凝固化。改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡联系显著增强。但是，城乡分隔的二元结构体制尚未从根本上改变，城乡差距过分悬殊。在我国经济发展的现阶段，如果不统筹考虑城乡经济社会的发展，如果不着手从根本上改变城乡分隔的二元结构体制，不仅会对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济健康发展形成制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来负面影响。因此，从根本上解决现阶段的“三农”问题，不能就农业论农业、就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，改革城乡分治的各种制度，发挥城市对农村发展的带动作用。
(三)“两个趋向”：发展阶段新判断
胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确提出了“两个趋向”的重要论断，即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向;但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。在2004年的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记提出我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段的重要判断。“两个趋向”的重要论断是对国际发展经验的精辟总结，是对我国经济发展阶段的科学判断，是具有重大现实意义和深远历史意义的重要论断。
进入新世纪(002280)初，从发展阶段来看，我国已进入工业化中期阶段。根据国际经验，采取相应措施，以工业反哺农业，是工业化中期阶段带有普遍性的现象。例如，日本在战前处于以农养工阶段，上世纪50年代末60年代初开始转向工业反哺农业阶段。韩国在上世纪60年代中期以前还从农业部门抽取工业化资本，自60年代末开始转向保护农业。工业反哺农业是经济发展到一定阶段的现象。许多国家的经验表明，当工业化、城市化进程加速，国民经济发展到工业对农业反哺期时，如果及时加强农业、反哺农业，整个国民经济就会协调健康发展，顺利实现工业化、现代化;反之，如果继续挖农业、忽视农业，就会出现农业萎缩、贫富差距悬殊、城乡和地区差距扩大，加剧社会矛盾，甚至出现社会动荡和倒退。
(四)工业反哺农业、城市支持农村：解决“三农”问题的基本方针
党的十六届五中全会明确提出实行“工业反哺农业、城市支持农村”，建立“以工促农、以城带乡”的长效机制。
工业反哺农业，其实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系，加大公共财政对“三农”的支持力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。十六届五中全会第一次把扩大公共财政覆盖农村范围作为政策的导向性要求提了出来。此后，公共财政覆盖农村的各项政策相继出台，政策范围不断拓展，公共财政对农村发展的支持由原来比较狭窄的农业生产向农村公共服务和公共基础设施建设延伸，逐步把农村教育、医疗卫生、养老、文化、乡村道路建设、人畜饮水、农村能源逐步纳入公共财政支出范围，实现了对农民由取向予的重大转折，开始了“工业反哺农业、城市支持农村”的历史性转变。
城市支持农村，就是要加快城镇化进程，城市向农民敞开大门，为农民进城就业创造更多机会，使农民在城市有长期稳定的生存手段，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。党的十六大以来，中央立足于实现城乡劳动者平等就业，立足于消除农村劳动力流动的体制障碍，立足于依法保障农民工的劳动权益，立足于保障农民工平等享受公共服务，从农民工最关心、最直接、最现实的利益问题入手，有力地促进了农民转移就业，有力地保障了农民工的各项权益，有力地促进了农民工队伍的健康发展。农民工一头连着农村，一头连着城市，促进了城乡之间劳动力和资金双向流动，既推动了城市经济的发展，也为农村经济发展注入了新的活力。
(五)建设社会主义新农村：现代化进程中的重大历史任务
2005年10月，党的十六届五中全会提出把建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任务。建设社会主义新农村，是党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发作出的重大战略部署，是我国现代化进程中的重大历史任务，是解决“三农”问题的重大战略举措。建设社会主义新农村的目标，曾多次出现在党的文件中。十六届五中全会《建议》再次提出建设社会主义新农村这个目标和要求，有着鲜明的时代特征。
社会主义新农村建设是一个庞大的系统工程，涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。十六届五中全会明确指出，建设社会主义新农村的总体要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。
(六)走中国特色农业现代化道路：我国农业和农村发展的基本方向
党的十七大报告明确提出，要加强农业基础地位，坚持走中国特色农业现代化道路。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出我国进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻。2010年10月，党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，明确提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。
走中国特色农业现代化道路，一是必须充分认识我国的基本国情和发展阶段;二是必须顺应世界农业发展的普遍规律和发展趋势;三是必须充分考虑我国农业现代化新阶段所遇到的主要障碍和需要解决的突出问题。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，正处于传统农业向现代农业转变的关键阶段。相对于工业化、城镇化快速发展而言，我国农业现代化滞后问题仍很突出，农业现代化已经成为我国现代化建设的短板，农业基础薄弱、农村发展滞后已经成为全面建设小康社会面临的最突出问题。从世界各国经验看，农业现代化主要有四种模式：一是以美国、加拿大、澳大利亚等国为代表的地多人少的发达国家，选择了发展大规模家庭农场的道路;二是以日本、荷兰等国为代表的地少人多国家，选择了发展小规模家庭农场的道路;三是以德法等国为代表的资源禀赋状况介于前二类之间的国家，选择了发展适度规模农场的道路;四是以巴西、阿根廷等为代表的拉美国家，选择了大规模农场和小农户并存的发展道路。我国的资源禀赋决定了我们不可能走北美等发达国家以大规模农场为特征的农业现代化道路，更不能选择拉丁美洲大公司农场与小农户并存的“双元化”的农业现代化模式。我国国情决定了改造传统农业的现实途径，是大力提高家庭经营的集约化水平，而不是片面追求扩大土地经营规模。我国是世界上人口最多、农村人口比重很大的发展中大国，吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，推进农业现代化，必须把立足国内实现粮食基本自给作为首要目标。可以说，坚持农村家庭承包制度和确保国家粮食安全在任何时期都是我国农业现代化不能突破的“两条底线”。
(七)加快形成城乡经济社会发展一体化格局：解决“三农”问题的根本要求
党的十七届三中全会《决定》明确提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。《决定》对加快形成城乡经济社会发展一体化新格局提出了新要求，作出了新部署。具体来说是完善促进城乡经济社会发展一体化制度，加快建立以工促农、以城带乡长效机制，重点在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化等方面取得突破。
把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为推进农村改革发展的根本要求，意义重大而深远。新阶段农民需要政策激励，更需要制度公平，在制度上保障农民权益，建立城乡公平的制度框架，是解决好“三农”问题的根本要求。解决好“三农”问题，必须切实改变“三农”在资源配置和国民收入分配中的不利地位，改变城乡之间不平等的要素交换关系，加快破除城乡二元结构这一深层矛盾，让城乡全体居民平等参与现代化进程、共享改革发展成果，走共同富裕的道路，形成城乡良性互动、协调共进的良好局面。
